Coordinamento Scientifico: 

• Prof. Rita Perez
• Dott. Alessandro Tonetti

Gruppo di Ricerca

• Dott.ssa Elisa D’Alterio (coordinatrice)
• Dott. Andrea Altieri
• Dott.ssa Marta D’Auria
• Dott. Giustino Lo Conte
• Dott. Marco Pacini

La Ricerca

La ricerca ha ad oggetto lo stato di attuazione dei controlli delle pubbliche amministrazioni nell’arco degli ultimi venti anni. La finalità principale è quella di analizzare e valutare il livello di attuazione dei controlli delle pubbliche amministrazioni attraverso un esame completo delle varie tipologie di controllo, tentando, inoltre, di formulare alcune indicazioni su possibili interventi da parte delle istituzioni.

In questa prospettiva, gli obiettivi specifici dell’indagine possono essere sintetizzati:

1. nella ricostruzione delle principali linee evolutive sulla base della normativa e documentazione di riferimento, con lo scopo, da un lato, di individuare e sistematizzare il materiale spesso frammentato e, dall'altro, di tracciare il disegno teorico generale;
2. nella verifica dello stato di attuazione del sistema dei controlli, sui piani sia dell’organizzazione, sia del funzionamento, sia degli effetti (con riguardo alle misure assunte e ai risultati conseguiti);
3. nella valutazione dello stato presente dei controlli, individuando le principali disfunzioni e criticità;
4. nella proposta di possibili soluzioni, soprattutto con riferimento alle pratiche.

Il primo contributo di Elisa D’Alterio esamina lo sviluppo e l’attuazione dei sistemi di controllo interno gestionale nelle pubbliche amministrazioni.
In particolare, il testo è composto da quattro parti: la parte I è dedicata alla ricostruzione del disegno teorico-normativo in materia di controlli interni gestionali, ripercorrendo le origini nell’ambito dell’economia aziendale (par. 2), l’evoluzione della disciplina normativa nell’ordinamento italiano (par. 3, 3.1., 3.2., 3.3.), i contenuti essenziali del sistema (par. 4, 4.1., 4.2., 4.3., 4.4., 4.5.).
La parte II contiene, invece, l’analisi della pratica, attraverso lo studio di una vasta documentazione prodotta a livello istituzionale e di cui si tenta un esame qualitativo e interpretativo (par. 5). La dimensione pluriennale dell’indagine richiede di identificare periodi-chiave ai fini dell’analisi dello stato di attuazione della disciplina, riconoscendo nell’adozione del d.lgs. n. 286/1999 e del successivo d.lgs. n. 150/2009 due momenti fondamentali (par. 5.1. e 5.2.). Queste normative, infatti, segnano due importanti “stagioni” nello stato di attuazione dei controlli interni gestionali, a cui si legano differenti modelli, organismi, disposizioni, atti. Nell’ambito di queste stagioni, l’analisi tiene conto dei dati relativi tanto all’attuazione delle misure di programmazione (par. 5.1.1. e 5.1.2.), quanto allo svolgimento dei controlli e ai relativi risultati (par. 5.1.2. e 5.2.2.). Per ogni paragrafo l’esame considera dati relativi sia alle amministrazioni centrali, sia alle amministrazioni degli enti locali, ritenendo queste due categorie di amministrazioni le più significative ai fini dell’indagine. Nel testo sono poi inseriti appositi focus dedicati a esperienze di singole amministrazioni.
La parte III della trattazione è dedicata a un riepilogo in chiave critica dei dati, che costituisce un “bilancio” in materia di controlli interni gestionali, individuando le principali disfunzioni (par. 6, 6.1., 6.2., 6.3.).
La parte IV, infine, partendo da una valutazione complessiva delle pratiche esaminate, identifica i principali profili di interesse, articolando alcune indicazioni in vista di un migliore sviluppo del sistema (par. 7).

Il secondo capitolo di Giustino Lo Conte, invece, affronta i caratteri del controllo di regolarità amministrativo-contabile.
Dopo avere effettuato una ricognizione della più recente normativa e del materiale esistente in materia, il contributo ricostruisce sia la teoria (par. 1 – 2.5.), sia la prassi (par. 3, 3.1. e 3.2.) in merito alle verifiche interne di regolarità amministrativo-contabile, nell’ottica di dimostrare il livello di adeguamento al dettato normativo da parte delle amministrazioni pubbliche (segnatamente quelle centrali e locali) e l’esistenza di divergenze tra il disegno teorico-normativo e l’attuazione. La parte conclusiva (par. 4) evidenzia lo scarso livello di evoluzione della disciplina e della pratica, promuovendo l’adozione di un complesso di misure volte a rivedere il sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile nel più ampio contesto della disciplina dei controlli interni lungo almeno tre linee di intervento (concettualizzazione della forma di controllo, maggiore correlazione con gli altri tipi di verifiche, rafforzamento del controllo di secondo grado della Corte dei conti).

Il terzo e quarto capitolo di Andrea Altieri, con la collaborazione di Marta D’Auria per la ricerca documentale a livello centrale, sono dedicati ai controlli di legittimità, rispettivamente, sulle amministrazioni centrali e su quelle territoriali e funzionali.
In merito al controllo sulle amministrazioni centrali sono esaminati l’origine dei controlli preventivi di legittimità e il quadro normativo a partire dalla riforma del 1994 (par. 1), con particolare attenzione al giudizio di parifica del rendiconto generale dello Stato (par. 1.1.). Si tiene poi conto, in modo specifico, dei contenuti della riforma del 1994-1996 (par. 2 e 2.1.) e delle evoluzioni successive (par. 2.2. – 2.4.). Particolare risalto è dato all’attuazione del sistema, specificando le “declinazioni” delle fattispecie degli atti soggetti a controllo (par. 3.1.). In questa sede, sono analizzati il rapporto tra Corte dei conti e Parlamento (par. 3.2.), gli effetti dei controlli (par. 3.3.), le richieste di controllo da parte del Presidente del Consiglio e le deliberazioni sul controllo di determinate categorie di atti sottoposti a verifica delle Sezioni Unite (par. 3.4.). Si considerano, altresì, gli effetti del controllo dei costi delle ipotesi di contratti collettivi nazionali dei dipendenti pubblici, nonché le richieste del Parlamento sui costi di copertura della conversione in legge dei decreti e dell’approvazione dei decreti legislativi (par. 3.5. e 3.6.). Segue, infine, l’identificazione di alcune linee evolutive future (par. 4).
In merito invece alle autonomie territoriali e funzionali, una volta ricostruito il disegno teorico generale di riferimento (in cui è data attenzione anche al più recente d.l. n. 174/2012) (par. 1 - 2.4.), sono esaminati i casi specifici dei controlli esterni sulle università (par. 3.1.), sulle camere di commercio (par. 3.2.), sulle fondazioni di origine bancaria (par. 3.3.). L’analisi ha poi ad oggetto l’attuazione dei controlli esterni su regioni ed enti locali (par. 4 e 4.1.), elaborando un bilancio generale (in particolare, è considerato il caso della Regione Toscana, par. 4.2.). Sono esaminati i dati delle relazioni della sezione autonoma al Parlamento (par. 4.3.), della programmazione delle sezioni regionali della Corte dei conti, nonché i risultati del controllo collaborativo (par. 4.4.). Si tiene conto anche delle recenti linee guida della Corte dei conti per i referti ex d.l. n. 174/2012 (par. 4.5.) e dei pareri delle sezioni regionali richiesti dagli enti locali (par. 4.6.). Sono raccolti dati anche sull’attuazione dei controlli sulle autonomie funzionali (par. 5). Le conclusioni sono dedicate all'individuazione di alcuni nodi problematici (par. 6).     

Infine, l’ultimo contributo di Marco Pacini ha ad oggetto il controllo esterno sulla gestione svolto dalla Corte dei conti.
Anche in questo caso, si parte dalla descrizione dell’evoluzione della disciplina legislativa (par. 2 – 2.3.). A tal riguardo, il contributo identifica alcune direttrici di riforma dei controlli sulla gestione negli ultimi venti anni, evidenziandone i principali fattori di mutamento, l’ampliamento dell’oggetto, la rivisitazione dell’assetto organizzativo e dei poteri della Corte (par. 3 - 3.5.).
La parte II del contributo è dedicata all’attuazione, riconoscendo alcuni mutamenti organizzativi interni allo svolgimento dei controlli, una definizione funzionale delle diverse forme di controllo sulla gestione, l’esistenza di particolari regole procedimentali (par. 4 - 4.3.).
Segue l’esame delle linee di tendenza e dei risultati dei controlli sulla gestione, tenendo conto dell’entità e della frequenza dei controlli, della programmazione, dell’oggetto e del contenuto (par. 5 – 5.2.). In particolare, si distingue tra i controlli continuativi (par. 5.3.), i controlli periodici e i controlli discrezionali (par. 5.4.). Sono raccolti dati sui risultati di singole gestioni, in base all’oggetto (par. 6.1.), ai contenuti e alle metodologie (par. 6.2.), agli esiti (par. 6.3.), al riscontro (par. 6.4.).
La parte conclusiva individua alcune questioni aperte e propone possibili soluzioni (par. 7 e 8).