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Politica e Amministrazione

Coordinamento Scientifico: 

  • Prof. Stefano Battini
  • Dott. Luigi Fiorentino

Gruppo di Ricerca:

  • Prof. Lorenzo Casini (coordinatore)
  • Prof. Lorenzo Saltari
  • Dott. Benedetto Cimino
  • Dott. Marco Macchia

La ricerca, attraverso elementi ricavati da indagini sul campo e valendosi dell’esame di dati e statistiche, verifica lo stato di attuazione del principio di separazione tra politica e amministrazione in Italia a 20 dalla sua introduzione. Prendendo in considerazione un ampio numero di amministrazioni pubbliche statali, regionali e locali, ivi incluse autorità indipendenti e società pubbliche, la ricerca, da un lato, individua soluzioni perché la regola della separazione tra politica e amministrazione divenga pienamente effettiva ad ogni livello amministrativo; dall’altro, formula suggerimenti per l’introduzione di uno “statuto” della dirigenza amministrativa come corpo professionale dotato di competenze tecniche, suggerimenti validi anche ai fini della formazione dei futuri dirigenti pubblici.

Il testo si articola in una introduzione e in tre capitoli.

Nell'Introduzione di Lorenzo Casini sono esposte le linee di indagine e i principali risultati della ricerca, che evidenzia un quadro di numerose e spiccate criticità in ognuna delle aree di indagine considerate.
Sotto il profilo funzionale, dopo venti anni, la distinzione tra funzioni di indirizzo e funzioni di gestione non è sempre agevole, ma questa difficoltà è stata spesso usata come “arma” o pretesto sia per conservare competenze amministrative degli organi politici, sia per non esercitare correttamente l’attività di indirizzo: lo confermano, ad esempio, i numerosi atti “ibridi” ancora esistenti e i molti organi collegiali ancora operanti (basti citare la commissione edilizia in ambito comunale).
Sotto il profilo strutturale, la situazione è ancora più preoccupante. Da un lato, la disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali è divenuta strumento di fidelizzazione dell’amministrazione alla politica; dall'altro lato, le strutture di raccordo concepite per facilitare la separazione di funzioni, ossia gli uffici di diretta collaborazione, sono divenuti strumento per consolidare l’ingerenza politica e la commistione dei compiti.

Il primo capitolo di Benedetto Cimino esamina i profili funzionali: l’indirizzo e la gestione.
Dall'analisi emerge, innanzitutto, una forte commistione tra le attività di indirizzo e quelle di gestione. In assenza di norme chiare sul punto – basti citare il silenzio della undefinedlegge n. 241 del 1990, che non contiene questa distinzione – gli atti “ibridi” sono ancora numerosi, sicché la politica conserva ampi poteri amministrativi. In particolare, la difficoltà, ormai cronica, che si registra nel distinguere tra funzioni di indirizzo e funzioni di gestione deriva da quattro fattori, che operano congiuntamente.
Il primo è la presenza, all'interno dell’amministrazione, di un eccessivo numero di organi collegiali di vario tipo, che si sovrappongono alla dirigenza pubblica nell'esercizio di funzioni di amministrazione attiva o di compartecipazione al policy making.
Il secondo fattore è dato dai numerosi fenomeni di cogestione nell'organizzazione degli uffici e nella disciplina del personale.
Il terzo riguarda la complessiva rigidità dei procedimenti di spesa e di gestione delle risorse (una rigidità che, invero, può a volte rintracciarsi anche nel settore privato, se solo si guarda ai manuali di amministrazioni di grandi imprese).
Il quarto fattore è dato dalle resistenze della politica e della burocrazia allo sviluppo di un sistema di pianificazione e valutazione della propria attività.

Il secondo capitolo di Lorenzo Saltari tratta i profili strutturali: la nomina dei dirigenti.
Nata debole fin dal 1993, anche per il particolare contesto socio-politico che la vide nascere, la riforma della dirigenza è stata progressivamente “corretta” a favore della parte politica. Si è così formato un “paradigma” statale, in gran parte imitato dalle altre amministrazioni, in cui, mediante la disciplina e l’attribuzione degli incarichi dirigenziali, l’autorità politica ha reso subalterna e fidelizzata la dirigenza pubblica, che, in conseguenza di ciò, diviene “porosa” alle ingerenze del vertice politico nelle decisioni di gestione. Il regime degli incarichi dirigenziali (conferimento, rinnovo, revoca, mancato rinnovo) si è cosi rivelato un efficace strumento per l’affermazione della supremazia della politica sulla dirigenza, che si è mostrata sostanzialmente acquiescente. Né l’allargamento dell’analisi alla dirigenza regionale e locale, e alle nomine dei vertici delle organizzazioni pubblica in forma privata, evidenzia una situazione migliore. Nonostante l’azione dei giudici a difesa della separazione strutturale tra politica e amministrazione, tale separazione, a distanza di venti anni, non riesce davvero ad affermarsi, soprattutto per l’assenza di un rigoroso sistema di verifica dei risultati dei dirigenti e delle loro capacità e per il mutamento del sistema politico verso un modello “maggioritario”, avvenuto contestualmente alla riforma del 1993.  

Il terzo capitolo di Marco Macchia analizza le strutture di raccordo: gli uffici di diretta collaborazione.
Questi uffici, tra numerose divergenze legate anche al diverso sistema di “governo” in cui si inseriscono (ciò vale in particolare per gli uffici ministeriali, da un lato, e quelli delle amministrazioni regionali e locali, dall’altro), presentano tratti comuni nell'organizzazione e nel funzionamento. Innanzitutto stentano a trovare applicazione la separazione e differenziazione tra uffici di staff e di line. Il raccordo sfocia in sovrapposizione, il controllo diventa cogestione. Vi è uno spostamento dei poteri di amministrazione concreta (almeno per la definizione dei contenuti degli atti) dalla line allo staff: la scelta amministrativa è così effettuata in un luogo dove non c’è l’effettiva responsabilità per la decisione presa. L’analisi empirica evidenzia, quindi, che le strutture di raccordo sono divenute essenzialmente uno strumento del potere politico: ne sono conferma i dati relativi al personale di questi uffici, numeroso, e alla frequente conferma degli incarichi.

In conclusione, la ricerca mostra che la riforma del 1993 ha prodotto risultati certo non lusinghieri, sia per i suoi limiti originari, sia per il modo in cui essa è stata “corretta” e interpretata. A tutto ciò il legislatore non ha saputo porre rimedio. Sono ancora numerose le leggi di settore che mantengono competenze amministrative degli organi politici. La disciplina generale del procedimento amministrativo non fornisce indicazioni sulla distinzione delle funzioni e, in più, riconosce alla parte politica rilevanti attività amministrative (come in sede di conferenza dei servizi). Nel caso della nomina dei dirigenti, poi, proprio i c.d. interventi “correttivi” hanno aggravato la situazione, favorendo la fidelizzazione della dirigenza. D’altra parte, le numerose pronunce della Corte costituzionale confermano che le misure legislative non hanno contribuito ad una attuazione “virtuosa” della separazione tra politica e amministrazione. E proprio la giurisprudenza – sia costituzionale, sia di legittimità – ha avuto un peso decisivo nell’arginare le derive legislative. 

Ne deriva l’assoluta necessità di una riforma puntuale, mirata a correggere davvero i limiti emersi in questi venti anni di mancata separazione tra politica e amministrazione - e che sono stati evidenziati da questa ricerca. Non si tratta dell’ennesima riforma legislativa, ma di provare a modificare il modo di governare, ricorrendo anzi a meno leggi e interessandosi maggiormente della realizzazione degli obiettivi. Nell’attesa di possibili e fortemente auspicabili interventi legislativi – che magari eliminino lo spoils system, per sostituirlo ad esempio con meccanismi fast stream per il reclutamento –  è chiaro come un ruolo strategico per correggere i difetti della riforma possa e debba essere svolto dalla Scuola Nazionale dell'Amministrazione (SNA): analizzando l’effettivo fabbisogno di professionalità per i livelli dirigenziali e conseguentemente adeguando la propria selezione e formazione rispetto ad essi; formando dirigenti specializzati, oltre il “mito” del dirigente generalista; assicurando modalità didattiche che favoriscano lo studio applicato di situazioni simili a quelle ricostruite in questa ricerca (dalla sovrapposizione di compiti di indirizzo e gestionali alle concrete definizione di obiettivi e valutazione dei risultati).

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