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Il procedimento amministrativo

Coordinamento Scientifico: 

  • Prof. Aldo Sandulli

Gruppo di Ricerca

  • Dott.ssa Martina Conticelli (coordinatrice)
  • Dott.ssa Maurizia De Bellis (coordinatrice)
  • Dott.ssa Mariangela Benedetti
  • Dott.ssa Susanna Screpanti 
  • Dott.ssa Donatella Scicchitano

La Ricerca

La ricerca contiene un bilancio sull’attuazione della undefinedlegge n. 241 del 1990, a più di vent’anni dalla sua approvazione. 

Com’è noto, questa legge nasce dall’ambizione intellettuale di un gruppo di esperti, guidati da Mario Nigro, nell’ambito della Commissione di studio istituita dal Ministro della Funzione pubblica Massimo Severo Giannini. Il progetto aspirava a trasformare l’agire amministrativo – oscuro, autoritario e farraginoso – in un’attività ispirata alla trasparenza, alla partecipazione e alla efficienza. Tale disciplina, quindi, mirava a mutare radicalmente i rapporti tra amministrazione e cittadino.

Profondamente avversata all'inizio della sua attuazione, la undefinedlegge n. 241 del 1990 divenne gradualmente parte del tessuto politico-sociale grazie all'impegno di alcuni ministri della funzione pubblica, tra cui, in particolare, di Sabino Cassese.

I principi fondanti della legge sono oggi largamente condivisi anche in ambito europeo e  ripresi nell'ambito delle discussioni sulla disciplina del procedimento amministrativo europeo, dalla Commissione di lavoro istituita presso il Parlamento europeo per una sua codificazione.

La undefinedlegge n. 241 del 1990 è tra le normative maggiormente studiate e approfondite: essa rappresenta uno dei terreni sui quali più si è esercitato il legislatore, il quale è intervenuto costantemente dal 1990 sino ad oggi, con cadenza quasi annuale; su di essa il giudice si è pronunciato con assiduità, elaborando importanti orientamenti giurisprudenziali; in riferimento ad essa la scienza giuridica si è interrogata a lungo, sia sotto il profilo dell’esegesi normativa, sia sotto il profilo delle applicazioni giurisprudenziali.

Tutto ciò dovrebbe implicare che, nel corso di questi anni, anche lo stato di attuazione della disciplina divenisse oggetto di approfondite riflessioni. Così non è stato. Alcuni significativi tentativi furono svolti nella fase iniziale dell’attuazione della nuova disciplina, nell'ambito dell’attività del Ministero della Funzione pubblica. Negli anni immediatamente successivi si procedette a un primo censimento.

In seguito, tuttavia, questa strada fu abbandonata, dal momento che produceva risultati solo nel medio periodo, a fronte di notevoli sforzi in termini di ricerca.

Come conseguenza, oggi si sa molto poco dello stato della loro attuazione dei procedimenti, dei quali non esiste una mappatura. Le rilevazioni sul numero e sulla durata dei procedimenti sinora condotte si sono svolte in tempi diversi, con ricadute negative in termini di attendibilità, completezza e comparabilità dei dati. Il progetto per una nuova rilevazione è stato avviato, nella scorsa legislatura, dalla Unità per la semplificazione (ora Struttura di missione - supporto al Ministro per la semplificazione normativa) e, in questa legislatura, proseguito dal Dipartimento della funzione pubblica. Tuttavia, la banca dati informatica dei procedimenti non è ancora operativa.

La presente ricerca ha avuto l’obiettivo di colmare, almeno in parte, questo vuoto, partendo dalla normativa e quindi dalle profonde modificazioni subite dalla undefinedlegge n. 241 del 1990 nel corso dei due decenni, per poi concentrarsi sullo stato di attuazione della disciplina attraverso la raccolta e l’analisi di dati. Ciò al fine di indicare sia le resistenze e le difficoltà applicative, sia al fine di suggerire possibili rimedi e di elaborare riflessioni e proposte, per compiere ulteriori passi nella direzione della semplificazione e dell’efficienza, ma anche delle garanzie del cittadino.

La ricerca si concentra, in particolare, su tre aree tematiche: la semplificazione (in relazione alla quale vengono esaminati gli oneri amministrativi, la Scia e la Conferenza dei servizi), la certezza dei tempi procedimentali e la partecipazione.

Quanto al metodo, ciascuno dei contributi:

  • è volto a operare un bilancio dei venti anni di vigenza della undefinedlegge n. 241 del 1990, verificando quali obiettivi siano stati effettivamente perseguiti e quali promesse siano state mantenute;
  • valuta i risultati nei rapporti tra amministrazioni e cittadini, tra amministrazioni e imprese, e tra amministrazioni;
  • procede attraverso un’analisi a campione, per singoli procedimenti o per gruppi e per singole amministrazioni (centrali, regionali, locali);
  • tiene conto di aspetti generali, quali il rapporto tra procedimenti e organizzazione e l’informatizzazione;
  • tiene conto della varietà dei tipi di procedimento, distinguendo – in particolare – tra procedimenti generali e puntuali e tra procedimenti a iniziativa di parte e d’ufficio;
  • è elaborato tenendo conto delle norme generali e di quelle speciali. Per quanto riguarda le prime, si tiene conto non solo delle norme, ma anche del modo in cui le amministrazioni e i giudici le hanno valorizzate (o non lo hanno fatto) e interpretate.

Il taglio dei contributi risulta dunque pratico, concreto e propositivo. L’idea di fondo è quella che ai fini dell’efficace attuazione della legge sul procedimento amministrativo sia necessario operare sulla crescita della sensibilità politica e amministrativa.

Dall’insieme dei contributi emergono almeno due considerazioni trasversali: per un verso, l’applicazione della legge ha comportato un eccesso di legislazione; per l’altro, urge un accurato censimento svolto con metodi scientifici. Si tratta, in quest’ultimo caso, di uno strumento che richiede notevoli sforzi, non solo nella fase di start up, ma anche ai fini della sua manutenzione, ma che risulta imprescindibile per la corretta analisi dei singoli istituti nonché della vitalità della disciplina.

Dalla semplificazione procedimentale alla misurazione degli oneri amministrativi
(M. Benedetti)

Il primo contributo in tema di semplificazione è dedicato all’analisi dello stato di attuazione della politica di semplificazione amministrativa utilizzando come chiave di lettura privilegiata l’ultima, in ordine di tempo, tra le strategie adottate ovvero la misurazione degli oneri amministrativi.

La tesi sostenuta è che mentre lo strumentario necessario alla semplificazione amministrativa trova nella undefinedlegge 241 del 1990 la sua fonte principale di ispirazione che a ventitré anni di distanza non ha ancora perso la sua spinta propulsiva, le politiche della semplificazione hanno avuto un formidabile sviluppo in modo autonomo e indipendente dalla legge sul procedimento amministrativo. Tali politiche seppur in stretta continuità di prospettiva coesistono tra loro essendo utilizzate in modo sostanzialmente asistematico dal decisore politico.

Il fulcro dell’analisi è rappresentata dalla lettura trasversale della politica di semplificazione che consente di mettere in evidenza alcune direttrici fondamentali (paradigmi) su cui è oggi innestata la politica di semplificazione tra cui: l’importanza della prassi nella complicazione amministrativa; il ruolo fondamentale assunto dalle Regioni come soggetti a sostegno e promozione della semplificazione; il contributo degli stakeholders e delle consultazioni nell'adozione della politica di semplificazione; la necessità di monitorarne l’attuazione.

Da ultimo sono evidenziati i numerosi aspetti critici della semplificazione che permangono  ancora allo stato attuale e che devono essere opportunamente gestiti dovuti in parte alla natura multilivello dell’ordinamento giuridico italiano, in parte all’uso “opportunistico” fatto dal decisore politico.

La liberalizzazione delle attività economiche private: dalla Dia alla Scia
(M. De Bellis)

Il secondo contributo in materia di semplificazione esamina l’istituto introdotto nel nostro ordinamento con l’art. 19 della undefinedlegge n. 241 del 1990, la cui denominazione è stata più volte modificata: dalla «denuncia» – termine utilizzato nel testo originario – alla «dichiarazione di inizio attività» – a seguito delle modifiche introdotte nel 2005 – all'attuale «segnalazione certificata di inizio attività» (Scia).

Gli interrogativi che l’analisi ha inteso affrontare sono i seguenti: quanto si è ridotto l’ambito di applicazione del modello basato sulle autorizzazioni e quanto ha trovato applicazione il paradigma della dichiarazione sostitutiva? Fino a che punto l’istituto della dichiarazione sostitutiva di autorizzazione è riuscito nell’intento di favorire la competitività del nostro sistema economico?

Il contributo si articola in tre parti. La prima, analizzando le molteplici modifiche normative di cui l’istituto è stato oggetto, costituisce la base per un’indagine di tipo empirico e mette a fuoco i principali profili problematici dell’istituto. La seconda è dedicata alle discipline di settore: in alcuni ambiti, come quello del commercio e quello dell’edilizia, tale istituto, per un verso, mostra in misura maggiore le proprie potenzialità; per altro verso, alcuni problemi già noti risultano maggiormente evidenti e si delineano nuove difficoltà. Nella terza parte, vengono esaminati tre insiemi di dati quantitativi, utili a fornire un bilancio circa l’effettiva applicazione dell’istituto: innanzitutto, i dati dei rapporti Doing Business, che registrano l’andamento, nel corso dell’ultimo decennio, delle procedure di avvio di un’attività economica in Italia; in secondo luogo, i dati riguardanti i procedimenti di autorizzazione di competenza dei Ministeri, raccolti dall’Unità per la semplificazione nel corso della scorsa legislatura; in terzo luogo, i dati relativi all’applicazione della Scia da parte delle Regioni nel settore del commercio.

L’analisi svolta e i dati raccolti suggeriscono un bilancio in chiaroscuro circa l’applicazione della Scia, a vent’anni dall’introduzione di tale tipo di istituto. L’approccio settoriale è di gran lunga preferibile rispetto all’enunciazione di clausole generali che, da un lato, a causa della loro ampiezza, inducono incertezze applicative di difficile superamento, e, dall’altro, si accompagnano a oneri sempre maggiori per i privati. L’individuazione caso per caso dei procedimenti da liberalizzare appare quindi il metodo più efficace, anche per superare le resistenze al livello delle amministrazioni centrali. Tuttavia, se il settore del commercio mostra quale sia il metodo preferibile per un utilizzo efficace dello strumento della Scia, il settore dell’edilizia mette in luce i limiti intrinseci di tale istituto; istituto che, per sua stessa natura, non può essere esteso ad attività complesse, che coinvolgano valutazioni discrezionali.

La Conferenza dei servizi
(M. Conticelli)

Il contributo ha come obiettivo quello di verificare quanta parte – e quale - degli aspetti problematici sia dovuta a difetti nella regolamentazione o ad una eventuale lacunosità della disciplina e quanto - e in che misura – il risultato sia imputabile ad una sorta di resistenza dell’amministrazione.

Attraverso l’analisi delle modifiche normative, delle pronunce giurisprudenziali, degli studi statistici in materia, nonché attraverso un’indagine compiuta tramite interviste e lettura dei verbali delle conferenze, il contributo mira a discutere e rispondere a una serie di interrogativi. Quali aspetti del funzionamento della Conferenza di servizi si sono rivelati maggiormente critici? Quanto l’utilizzo della Conferenza è servito a semplificare l’attività amministrativa e quanto (e quando) ha prodotto complicazioni? In quali casi la convocazione della Conferenza ha rallentato l’attività amministrativa e il normale corso procedimentale e, in tali casi, a quali ragioni è ascrivibile un simile risultato? Come influisce il suo svolgimento sul normale esercizio della discrezionalità amministrativa e sui poteri decisionali attribuiti alle amministrazioni?

A vent’anni dall’approvazione della undefinedlegge sul procedimento amministrativo, l’istituto della Conferenza di servizi ha mostrato diverse criticità: la sua organizzazione ha richiesto la definizione di regole, che ne hanno messo in discussione l’inquadramento giuridico; la sua funzionalità ha richiesto la definizione dei meccanismi di svolgimento, che hanno inciso sull'andamento corrente dell’attività amministrativa.

Se la complicazione in sede normativa è necessaria ad una semplificazione amministrativa, occorre, però, comprendere fino a che punto può e deve spingersi il legislatore nella disciplina dei dettagli, per evitare che l’intervento porti con sè nuove complicazioni sia normative, sia amministrative.

La certezza dei tempi procedimentali
(S. Screpanti)

Il contributo su la certezza dei tempi procedimentali si è concentrato sull’analisi dello stato di attuazione dell’art. 2 della undefinedlegge n. 241/1990 in materia di termini di conclusione dei procedimenti, con l’intento di verificare il grado di certezza dei tempi e la tempestività dell’azione amministrativa. L’analisi riguarda il processo attuativo sia a livello centrale, con focus sui ministeri, sia il livello regionale e locale, partendo dai regolamenti attuativi, laddove adottati, e dai dati empirici, raccolti in precedenti ricerche o disponibili nei siti web istituzionali.

Nel ventennio preso in considerazione risulta che il processo attuativo non si è ancora esaurito, ma ha ricevuto nuova forza propulsiva in coincidenza con le riforme legislative, in particolare la legge n. undefined69/2009, che peraltro ha introdotto una serie di misure sanzionatorie per garantire e incentivare l’effettività dei tempi procedimentali.

Una seconda parte del contributo ha riguardato l’analisi del set di norme in cui il fattore tempo dei procedimenti amministrativi risulta rilevante e funzionale all’attuazione concreta di alcuni principi generali dell’azione amministrativa, quali la semplificazione, la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione. La pubblica amministrazione è, infatti, obbligata a pubblicare dati e informazioni sui tempi procedimentali, sull’erogazione di servizi pubblici, sui pagamenti ai privati, nonché a monitorarne l’effettivo rispetto. La pubblicazione e il monitoraggio periodico di tali dati può giocare un ruolo chiave non solo per garantire la trasparenza dell’attività amministrativa, ma può costituire la base per determinare standard di qualità dei servizi resi a imprese e cittadini e per valutare la performance organizzativa e individuale della PA. 

Se l’impianto normativo è ormai completo, lo stato di attuazione deve concludersi in tempi rapidi con l’obiettivo strategico di rispettare e ridurre i termini procedimentali previsti dalle norme o nei regolamenti e di garantire l’effettiva certezza dei tempi.

La partecipazione
(D. Scicchitano)

Lo scopo del contributo su la partecipazione ha riguardato la verifica del livello di attuazione degli istituti contenuti nel capo III della undefinedlegge 241/1990, sia a livello normativo che nella prassi, soffermandosi in particolar modo sulle realtà regionali e degli Enti locali, cui hanno fatto seguito le necessarie considerazioni in ordine all’uso della telematica (e-democracy) e le esperienze di democrazia partecipativa, quali forme di partecipazione che si collocano al di al di fuori della undefinedlegge 241/90, ma che si ispirano ai medesimi principi. 

L’intera indagine è stata svolta tentando di rispondere ad alcuni interrogativi destinati non solo a verificare con quali strumenti la partecipazione avvenga più frequentemente e chi siano i soggetti che partecipano, ma anche a stabilire la sua funzione ed efficacia in concreto, ponendo la giusta attenzione sull’influenza che la stessa esercita sul provvedimento finale e i rapporti tra la legittimazione procedimentale e processuale. Ne è derivato un quadro composito sotto un profilo normativo e della prassi che mette in luce come, nonostante i numerosi passi avanti, le promesse di democratizzazione e semplificazione contenute nella undefinedlegge 241/1990 necessitano ancora di una piena attuazione attraverso un maggiore coinvolgimento dei soggetti interessati all’attività amministrativa e un incentivo all’uso dell’informatica. Ciò è soprattutto più evidente con riferimento ai procedimenti di interesse generale, dove emerge con maggiore chiarezza l’inadeguatezza della legge quale strumento di partecipazione dei cittadini alle decisioni della pubblica amministrazione e la rilevanza suppletiva della normativa di settore.

 

 

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