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Il sistema sanzionatorio

Responsabilità politica dei Presidenti delle Regioni (art. 2)

Il punto più controverso del decreto legislativo n. 149, su cui si sono appuntati i principali rilievi del mondo delle autonomie, è la previsione della possibilità di rimozione del Presidente della Giunta regionale, con il conseguente scioglimento del Consiglio, in caso di dissesto finanziario, qualificato dall’articolo 17, lettera e) della legge n. 42/2009 e dall’articolo 2, comma 2 del d.lgs. 149/2011 come grave violazione di legge ai sensi dell’articolo 126 della Costituzione, e la sua incandidabilità alle cariche elettive a livello locale, regionale, statale ed europeo per un periodo di dieci anni, nonché l’interdizione dalle cariche di governo locali, regionali, statali e dell’Unione europea per lo stesso periodo.
Con riferimento al disavanzo sanitario nelle regioni assoggettate ai piani di rientro triennali (di cui al comma 77 dell’articolo 2 della legge n. 191/2009) [3], la fattispecie di dissesto finanziario si verifica quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni (art. 2, comma 3):

  1. il Presidente della Giunta regionale, nominato dallo Stato commissario ad acta, non abbia adempiuto, in tutto o in parte, all’obbligo di redazione del piano di rientro o agli obblighi operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso;
  2. si riscontri in sede di verifica annuale il mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con conseguente perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura consentita dal piano medesimo, o un suo aggravamento;
  3. sia stato adottato per due esercizi consecutivi un ulteriore incremento dell’aliquota addizionale regionale all’Irpef al livello massimo previsto.

La sussistenza di tali condizioni viene verificata dalla Corte dei conti in sede giurisdizionale. In caso di riscontro positivo da parte della magistratura contabile circa la ricorrenza delle condizioni di cui sopra, la rimozione è stabilita con un decreto del Presidente della Repubblica, emanato dopo la relativa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, sentito il parere della Commissione bicamerale per le questioni regionali, espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. La rimozione è effettuata nel rispetto del contraddittorio tra le parti, stante la verifica in sede di giudizio della Corte dei conti e la previsione della partecipazione del Presidente della Regione alla riunione del Consiglio dei ministri (art. 2, comma 2).

Il Presidente rimosso ai sensi del comma 2 è incandidabile alle cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un periodo di dieci anni e non può essere nominato quale componente di alcun organo di governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato, e dell’Unione europea per il medesimo arco temporale (art. 2, comma 3).

Al verificarsi delle condizioni di dissesto finanziario il Governo, nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 120 della Costituzione, nomina un Commissario, ai sensi della legge n. 131/2003, che sostituisce il Presidente della Giunta regionale (art. 2, comma 4).

I rappresentanti degli enti locali, affermando di condividere la previsione di un sistema sanzionatorio finalizzato a garantire l’equilibrio finanziario, hanno sottolineato, in sede di espressione del parere al Governo, la dubbia praticabilità e conformità al sistema costituzionale dell’istituto della responsabilità politica del Presidente della Giunta regionale, con riferimento alle funzioni svolte in qualità di Commissario ad acta per il rientro del dissesto finanziario. Le condizioni previste dalle lettere a) e b) del comma 1 dell’articolo 2 del decreto legislativo si riferiscono, infatti, ad attività che il Commissario svolge in qualità di rappresentante del livello statale. Il meccanismo sanzionatorio non dovrebbe fondarsi dunque sull’articolo 126 della Costituzione, che disegna un controllo straordinario dello Stato sull’organo di governo locale, a cui ricorrere in casi gravissimi e come rimedio di extrema ratio, ma sull’articolo 120, come già prevede la normativa vigente [4].

L’articolo 126, infatti, nel prefigurare un intervento dello Stato per rimuovere il Presidente della Giunta e sciogliere il Consiglio regionale, disegna un iter eccezionale a cui ricorrere in presenza di gravissime circostanze (gravi violazioni di legge, atti contrari alla Costituzione, pericolo per la sicurezza nazionale), che non è stato mai attivato, nemmeno dopo la riforma del Titolo V, in quanto legato al verificarsi di condizioni particolarmente estreme e comunque riconducibili alla condotta del Presidente della Giunta regionale. La critica degli amministratori locali è di aver reso ordinaria una previsione che dovrebbe invece essere straordinaria, come risulterebbe dai principi contenuti nella delega di cui all’articolo 17, e i cui presupposti sarebbero legati ad azioni del Presidente non a semplici fatti oggettivi. Secondo i rappresentanti delle autonomie locali il decreto legislativo nel qualificare la fattispecie di dissesto finanziario non risponderebbe agli stessi presupposti dell’articolo 17, lettera e) della legge delega che, legando il dissesto finanziario all’articolo 126 della Costituzione, si riferirebbe soltanto ai casi in cui la produzione del grave dissesto finanziario sia direttamente imputabile ai comportamenti reiteratamente e intenzionalmente gravi del Presidente di Regione, e non soltanto ad azioni od omissioni non imputabili all’intenzione del Presidente della Regione.

La rimozione del Presidente della Giunta regionale per responsabilità politica nel proprio mandato di amministrazione comporta anche lo scioglimento del Consiglio regionale. La rimozione è tanto più grave perché coinvolge anche il Consiglio regionale, che non ha poteri per incidere sull’attività del Commissario.

Responsabilità politica dei Sindaci e dei Presidenti di provincia (art. 5)

Il decreto prevede una fase di monitoraggio e di controllo sugli enti locali a rischio di dissesto finanziario. Le competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, ai sensi dell’articolo 14, comma 1, lettera d) della legge n. 196/2009, se sussistono comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi di finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali nel bilancio dell’ente locale, in grado di provocarne il dissesto finanziario. Nelle pronunce delle sezioni regionali della Corte dei conti sono previsti i termini entro cui l’ente deve adottare le misure correttive (disposte dall’articolo 1, comma 168 della legge n. 266/2005). In caso di inadempimento la sezione regionale competente trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, se entro trenta giorni è accertato il perdurare dell’inadempimento da parte dell’ente locale e la sussistenza delle condizioni di cui all’articolo 244 del Testo unico sugli enti locali, il Prefetto assegna al Consiglio comunale, o provinciale, un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente il termine, il Prefetto nomina un Commissario per deliberare lo stato di dissesto e da corso alla procedura per lo scioglimento del Consiglio ai sensi dell’articolo 141 del TUEL.

All’attività di monitoraggio e controllo sui conti degli enti locali partecipa anche il Ministero dell’economia e delle finanze, che può attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativa contabile, qualora un ente evidenzi situazioni di squilibrio finanziario, riferibile ai seguenti indicatori:

  • ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;
  • disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;
  • anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi.

Se la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, l’amministratore locale responsabile dei danni cagionati con dolo o colpa grave nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, accertandone la diretta imputabilità ad azioni od omissioni direttamente riferibili all’amministratore stesso, questi non può ricoprire per un periodo di dieci anni incarichi di assessore, revisore dei conti e di rappresentante dell’ente presso altri enti locali, in istituzioni e altri organismi pubblici e privati. I Sindaci e Presidenti della Provincia non sono candidabili per un periodo di dieci anni alle cariche di Sindaco, Presidente di Provincia, di Giunta regionale, né nei consigli comunali, provinciali, regionali, nel parlamento nazionale e in quello europeo. Non possono ricoprire per dieci anni la carica di Assessore comunale, provinciale o regionale, né ricoprire altre cariche in enti vigilati o partecipati da enti pubblici (art. 5, comma 1).

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