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Linee guida del decreto attuativo su costi e fabbisogni standard

Secondo la definizione data dalla legge delega, i fabbisogni “valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituiscono l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica” (art. 2, comma 2, lett. f). Sulla base di tale espressa indicazione legislativa, il fabbisogno standard appare dunque costituire il livello ottimale di un servizio valutato a costi standard.

Riferimento normativo

undefinedD.lgs. 26 novembre 2010, n. 216

Decorrenza

Regime transitorio (2011-2016)
Regime ordinario (dal 2017)

Riferimento

Il territorio su cui si è determinato il fabbisogno.

Oggetto del decreto

L’articolo 1 specifica la finalità del decreto: disciplinare la determinazione dei fabbisogni standard di Comuni, Province e Città metropolitane per avere nuovi parametri ai quali ancorare il finanziamento integrale della spesa relativa alle funzioni fondamentali e ai livelli essenziali delle prestazioni degli enti locali.

Novità per Comuni, Città metropolitane e Province

Superamento della spesa storica in favore dei costi standard al fine di realizzare un modello finanziario improntato al principio di responsabilità dei singoli livelli istituzionali.

Obiettivi

L’articolo 2 propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all’undefinedarticolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.

Meccanismo di determinazione dei fabbisogni

Modalità attuative

L’articolo 4 e l’articolo 5 delineano la metodologia e il procedimento per la determinazione dei fabbisogni standard, per ciascuna funzione fondamentale e i relativi servizi, tenendo conto di una serie di variabili che consentano di valutare le diverse specificità locali. Oltre alla spesa storica sostenuta e ai costi pro capite di un determinato servizio (anche con riferimento a quelli esternalizzati o svolti in forma associata), si prevede che si tenga conto “della produttività e della diversità della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle caratteristiche territoriali, con riferimento al livello delle infrastrutture, alla presenza di zone montane, alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei predetti diversi enti, al personale impiegato, all’efficienza, all’efficacia e alla qualità dei servizi erogati nonché al grado di soddisfazione degli utenti” (art. 5, comma 1, lett. a).
L’articolo 5 detta in modo più specifico le procedure. È affidato alla Società per gli studi di settore, Sose s.p.a., il compito di definire le metodologie occorrenti all’individuazione dei fabbisogni, avvalendosi della collaborazione scientifica dell’IFEL (Istituto per la Finanza e l’Economia Locale). La Sose predispone appositi questionari per raccogliere i dati strutturali e di bilancio dei Comuni e delle Province, che avranno 60 giorni di tempo per fornire in via telematica tutti gli elementi richiesti. La Sose s.p.a. provvede poi al monitoraggio della fase applicativa e all’aggiornamento delle elaborazioni relative alla determinazione dei fabbisogni standard (art. 5, comma 1, lett. b).

Tempi di attuazione: fase transitoria

La fase transitoria è disciplinata dalla undefinedlegge delega 42/2009, dove l’articolo 21, comma 1, lett. e) prevede che “fino all’entrata in vigore delle disposizioni concernenti l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali”:

  • l'80% delle spese di Comuni e Province, afferenti alle funzioni fondamentali,viene finanziato per mezzo delle entrate derivanti dall’autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi erariali, e dal fondo perequativo;
  • il residuo 20% delle spese relative alle altre funzioni è finanziato per mezzo delle entrate derivanti dall’autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi regionali, e dal fondo perequativo.

Si prevede che venga preso a riferimento l’ultimo bilancio degli enti locali certificato a rendiconto, disponibile alla data di predisposizione degli schemi dei decreti legislativi attuativi della delega.

Tempi di attuazione: fase a regime

I commi 4 e 5 dell’articolo 2 disciplinano modalità e tempistica.
Il superamento del criterio della spesa storica in favore del finanziamento dei fabbisogni standard dovrà realizzarsi in un periodo di 6 anni a partire dal 2011.
La fase transitoria consiste nell’applicazione progressiva del criterio del fabbisogno standard, quale parametro di riferimento per il finanziamento degli enti locali,ad un numero sempre maggiore di funzioni fondamentali che andrà a pieno regime nel 2017.
In particolare, entro il 30 aprile 2012 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2012, relativi a un terzo delle funzioni fondamentali stabilite dal undefinedd.lgs. 216/2010 per Comuni e Province (art. 3, comma 1, lettere a e b); nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2013, relativi ai due terzi delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b); nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2014, riguardo a tutte le funzioni fondamentali di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b).
Ogni fase sarà attuata con un processo di gradualità diretto a garantire l’entrata a regime nell’arco del triennio successivo.

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L’articolo 6 prevede che la nota metodologica della procedura di calcolo, e i fabbisogni standard per ciascun ente locale siano adottati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa verifica da parte del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali. Decorsi 15 giorni, lo schema,corredato di relazione tecnica che ne evidenzi gli effetti finanziari, viene trasmesso alle Camere ai fini dell’espressione del parere della Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale e delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario.
Ciascun Comune e Provincia dà adeguata pubblicità sul proprio sito istituzionale del decreto di cui al comma 1, nonché le ulteriori forme di comunicazione del proprio bilancio.

Nell’articolo 1, comma 1, del undefineddecreto viene specificata la finalità: disciplinare la determinazione dei fabbisogni standard di Comuni e Province per avere nuovi parametri ai quali ancorare il finanziamento delle spese fondamentali degli enti locali.

In questo processo, particolare riguardo è posto all’individuazione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni locali nell’esercizio delle funzioniriconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali loro assegnate.

Le disposizioni dell’articolo 1, comma 2, risultano in linea con l’impianto generale della legge delega che, nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, distingue tra le spese connesse alle funzioni corrispondenti ai livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’undefinedarticolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione e quelle inerenti le funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’undefinedarticolo 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione – per le quali si prevede l’integrale finanziamento in base al fabbisogno standard – e le altre funzioni, per le quali si prevede la perequazione delle capacità fiscali.

Fino a nuova determinazione dei livelli essenziali, l’articolo 1, comma 2, del decreto considera per livelli essenziali quelli già fissati in base alla legislazione statale vigente ex undefinedarticolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.

Il undefineddecreto, come specifica l’articolo 2, propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all’undefinedarticolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.

Partendo dall’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni e Province (art. 3), il undefineddecreto legislativo n. 216/2010 non provvede direttamente alla puntuale determinazione dei fabbisogni standard, come previsto dal criterio di delega di cui all’articolo 2, comma 2, lett. f), ma detta norme volte a disciplinare il metodo (art. 4) e le procedure (art. 5) attraverso i quali i fabbisogni standard saranno oggetto di definizione da parte della Società per gli studi di settore, appositamente abilitata all’esercizio di tale funzione, avvalendosi della collaborazione scientifica dell’Istituto per la Finanza e l’Economia Locale(IFEL) e dell’Istat, che dovranno svolgere una funzione generale di supporto per tutte le attività indicate nel decreto, e le cui determinazioni saranno successivamente adottate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali (art. 6).

I commi 4 e 5 dell’articolo 2 prevedono l’avvio di una fase transitoria (dal 2011 al 2016) per l’applicazione del criterio del finanziamento basato sui fabbisogni standard a tutte le funzioni fondamentali, con un processo graduale di adeguamento, che andrà a pieno regime nel 2017. In particolare, entro il 30 aprile 2012 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2012, relativi a un terzo delle funzioni fondamentali stabilite dal presente decreto per Comuni e Province (art. 3, comma 1, lettere a e b); nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2013, relativi ai due terzi delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 3, comma 1, lett. a) e b); nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standardche entreranno in vigore nel 2014 riguardo a tutte le funzioni fondamentalidi cui all’articolo 3, comma 1, lett. a) e b). Per queste tre fasi si prevede un processo di gradualità, diretto a garantire l’entrata a regime di ognuna nell’arco del triennio successivo, con conclusione dell’entrata a regime, quindi, decorso ogni triennio transitorio, nel 2017.

In sostanza, nel periodo di transizione, la norma sembra indicare una sorta di “convivenza” tra il criterio della spesa storica e quello del fabbisogno standardizzato per il finanziamento dei vari gruppi di funzioni fondamentali.

Le disposizioni dell’articolo 1, comma 2, confermano, inoltre, quanto previsto ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera d), della undefinedlegge 5 maggio 2009, n. 42, in base al quale, ai fini del finanziamento integrale, nella fase transitoria, il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può eccedere l’entità dei trasferimenti soppressi.

L’articolo 1, comma 3 dispone la clausola di invarianza finanziaria, stabilendo che, fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno, dal provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, oltre a quelli stabiliti dalla legislazione vigente.

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